就彩票行业而言,顶层设计主要包含对彩票管理体制、法规和市场等进行设计,然而我国在这两方面都存在不少问题。
近日,中国灵山公益慈善促进会、南都观察联合中国社科院社会政策研究中心共同发起《风暴过后,中国彩票往何处去?》沙龙,希望深入探讨彩票业主要问题,推进中国彩票市场和法规制度建设。
在沙龙中,北京沃启公益基金会朱卫国提到,“中国彩票缺顶层设计”。而早在2015年,彩票研究学者苏国京也提到“顶层设计”一词。他说,“18省审计清晰的表明,国家对彩票业高度重视,国家彩票概念的推出和实施已经迫在眉睫,就彩票业顶层设计,国家已开始再次布局甚至即将进行重置。彩票机制和体制的改在已经箭在弦上。”
"顶层设计"原本是一个工程学术语,本义是统筹考虑项目各层次和各要素,追根溯源,统揽全局,在最高层次上寻求问题的解决之道。后来作为政治名词,在中共中央关于"十二五"规划的建议中首次出现。
就彩票行业而言,顶层设计主要包含对彩票管理体制、法规和市场等进行设计,然而我国在这两方面都存在不少问题。
先看彩票管理体制。财政部是最高监管机构,民政部和国家体育总局是两个管理机构,体育彩票管理中心和福利彩票发行管理中心是发行机构,省级福彩和体彩中心是销售单位。
现存问题是,财政部下达的通知,需两彩中心协调方能得到较好贯彻,限制了财政部的监管职能;
本应由民政部和体育总局行使的管理职能由两彩中心代为行使了,它是经营部门,又是管理部门,且与地方彩票中心利益一致,难对地方彩票中心进行有效管理。此外,两彩中心只负责发行彩票,地方彩票中心只负责销售,由于公益金由财政部统一分配,导致出现“我发行、售卖了彩票,却无法过问钱去了哪里”这种局面。
由此可见,责权不清这种管理体制是中国彩票顶层存在的一个主要问题。
再看彩票法规。中国彩票已有三十年历史,目前只有一个《彩票管理条例》,而这个行政法规,不过是对以往政策文件的格式化梳理,在很多方面都没有做出规范。再者,作为一个条例,其法律地位和威慑力都不够,难以规范行业的诸多问题。
最后看彩票市场。福彩体彩发行的各类彩票从游戏规则上看多数属于同质产品,两大发行机构的市场功能大部分是重叠的,进导致恶性竞争和提高了管理成本
我国彩票业存在的问题,美国的顶层设计却能有效规避。
美国没有统一的国家彩票,彩票发行均由各州决定,由州议会立法,州长指定议员组成彩票委员会。公益基金交给州政府,由基金管理委员会根据相关法律决定使用。
此外,美国各州关于彩票的法律较为完善,且体质严密。首先,美国有国家颁布的美国博彩法案,在总体层面规定博彩业的规范。其次,各州也会根据自己的情况设立彩票法。
除了有法可依,资金管理透明也是美国彩票业较少引起争议和质疑的原因之一。各州彩票机构定期在网上公布销售金额和资金去向,年底会出台年度报告,在接受彩票委员会监督的同时,还要接受广大彩民的监督。
我国彩票起步较晚,但发展过快,致使顶层设计滞后,从而出现不少问题。而想要解决,则顶层设计建设必不可少,且这条路必定布满荆棘,任重道远。目前,中国彩票业已进入反思和制度建设期,一些国家和地区的经验也提供了模板,相信未来我国彩票业的顶层设计也会逐渐完善。(于颖)